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湖北省人民检察院

武汉法治政府建设的模式选择与路径探析

时间:2015-06-23 来源:武汉市江汉区检察院 访问量:

  内容提要建设法治政府,是新时期武汉市法治建设的重要内容,更是建设社会主义法治国家的内在要求。在法治政府建设的背景下,坚持党的领导,引入其他治理主体,与政府共同推进法治政府建设是目前法治政府建设合理模式。该种模式对于推进武汉法治政府建设同样具有重要意义。武汉市要真正实现法治政府这一目标,除了要坚持党的领导,引入其他治理主体,与政府共同推进法治政府建设模式外,还要尽快从完善立法、严格规范执法、积极发挥公众的作用和强化监督等方面着手。 

  关键词法治政府  模式选择  实现途径 

  十八届四中全会明确指出要加快推进法治国家、法治政府和法治社会的建设。法治政府建设是法治国家建设中的重要内容,也是推进法治社会建设的关键,更是我国实现法治化进程的必经之路。

  一、法治政府的涵义及建设模式 

  1、法治政府的涵义 

  对于法治政府的内涵理论上有不同的解释。有的西方学者从广义上将法治政府定义为依法组成并且依法治理、依法行使政府权力的政府。也有狭义的一种理解,将法治政府等同于三权分立政府。但无论是何种理解,基本上是把法治政府与保障自由和权利相关联,认为法治政府应当是保障人民自由和权利的政府。

  我国学者对法治政府涵义也有不同的理解,如有的学者认为法治政府是法律统治之下的政府,是以法治为基石、以宪政为前提、以民主政治为核心、以保障人权为目的、以彰显自由为灵魂的政府形态或政府过程。随着理论研究的深入和依法治国的不断推进,学者对“法治政府”涵义的理解也在发生变化。学者们开始在中国的具体语境中来理解法治政府。在此背景下比较权威的定义是:“法治政府就是按照法治的原则运作的政府,政府的一切权力来源、政府的运行和政府 

  的行为都受到法律规范和制约。鉴于此,对法治政府的理解应当符合具体的政治体制和国情,法治政府就是使政府权力来源于法律并受制于法律,政府严格依法履行职权并承担法律责任的政府。 

  2、法治政府建设的模式选择 

  法治政府建设的模式,是指一国朝向法治政府变革演进过程中所体现的一系列可以抽象的特征,包括法治政府的动力源泉,法治政府的实际推动主体,以由战略、目标、方式、方法、手段构成的法治政府实施模式。一般来讲,法治政府的构建有两种模式,一种是源于内在力量推动的自然演进型,另一种是依靠外在力量为主的政府推进型。自然演进型的构建模式是指一国的法治进程中,国家或政府处于较为消极被动的地位,没有对法治建设预先制定目标或规划,其法治进程主要是在社会经济的发展和公众等社会力量的推动下自然的演进。现代西方大多数国家的法治进程就属于自然演进型。而政府推进型则是指由于缺乏先天内生的因素,法治建设在很大程度上是由国家或政府在有明确目标的指引下推动的,国家或政府在其中起着一种特别突出的、关键的和能动的主导作用,扮演着法治推动者和“领导者”的角色。简单来说,就是国家或政府对法治进程有预先的设计或规划,在此目标的指引下,由国家或政府依强力来推行。目前我国构建法治政府模式就属于政府主导和推进的。 

  一个国家选择何种法治政府建设模式,不是人们主观愿望决定的,而是由一国的历史和现实条件决定的。我国法治政府建设之初的国情和现实条件决定了行政主导型法治政府建设模式具有合理性和优越性。然而随着经济社会的发展和法治建设的深入,单纯由行政主导型法治政府建设模式存在的合法性基础缺乏、在法治推进中出现价值偏好、推进法治政府建设的持续动力不足、公众参与度不高、缺乏有效监督等问题和弊端日益显现,这些弊端恰恰是制约我国当前法治政府建设进程的瓶颈。党的十八届四中全会明确指出要加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府,这也是未来我国法治政府的建设应当实现的目标。在公民法治意识和社会活力不断增强的背景下,要快速有效地实现这一目标,需要对单纯由行政主导型法治政府建设模式进行调整。在目前的形势下,采用在坚持党的领导下引入其他治理主体,与政府共同推进法治政府建设的模式契合当前我国的国情,更具合理性。 

  二、武汉市推进法治政府建设的必要性和紧迫性 

  在依法治国的背景下,大力推进武汉法治政府建设不仅是我国社会主义法治国家的内在要求,更是实现武汉经济社会快速发展和更好地保障公民权利的现实需要。

  1、依法治国的基本方略需要法治政府来完善 

  依法治国是指广大人民群众在党的领导下, 依照宪法和法律的规定, 通过各种途径和形式管理国家事务, 管理经济文化事务, 管理社会事务, 保证国家各项工作都依法进行, 逐步实现社会主义民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变, 不因领导人看法和注意力的改变而改变。[7][]依法治国基本要求是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,其中有法必依是依法治国的中心环节。有法必依就要求一切国家机关、党派团体、社会组织和个人在从事工作和活动中要以宪法和法律作为自己的准则,必须在宪法和法律的范围内活动,不得有超越法律之外的特权。简而言之,有法必依对政府等国家机关的要求是要做到严格依法行政。政府的责任就是对法律负责,对人民负责。国家机关遵守法律、依法行政对于规范行政行为,保障公民权益有重要的作用。政府带头守法可以起到标杆作用,引导社会形成积极守法的氛围,有助于公民法治理念的形成和依法治国的顺利推进。作为依法治国方略的重要部分,用法治精神来建设现代政府尤为关键,依法治国的基本方略的实现需要法治政府的建设来完善。 

  2、经济快速发展的形势要求法治政府来保障 

  社会主义市场经济是开放的经济、竞争的经济,更是法治经济。社会主义市场经济体系的形成、发展和完善都离不开法律制度的保障。近年来武汉市坚持以市场为导向,进一步加大开放投资力度,经济发展十分迅速,国民经济持续稳定增长,2014GDP总量更是突破了万亿元大关,经济总量赶超成都,跃居15个副省级城市第3位,跻身全国第八,实现了历史性的跨越。近年来武汉市经济的快速发展离不开法治的保障,得益于法治政府建设的不断推进。未来武汉经济的发展仍然需要法治的保驾护航。随着“长江经济带”、“一路一带”等国家经济发展战略的提出,武汉市的经济核心地位明显,将会迎来更多的政策利好。武汉经济发展将迎来新的发展机遇,而真正地要抓住机遇实现发展,需要各方面制度的不断完善,其中法治建设尤为关键。在法治建设中,政府如何更好地适应新的发展形势,为经济建设服务,除了完善各项制度建设外,更为关键的在于要尽快推进政府行为的规范化和法治化。武汉市经济快速发展的形势,离不开法治的规范,更需要法治政府建设来保障。

  3、社会主义法治文化培育需要法治政府来引导 

  法治文化是指与法治紧密关联,体现着法治的精神和理念、原则和制度、运作实践和生活方式,与人治文化相对立而存在的进步文化形态,其实质和核心是一种现代人的法文化共识、价值取向和行为方式。法治文化建设是社会主义法治建设的灵魂。法治文化包括多方面的内容,参与主体也非常的广泛,除了国家机关外,社会组织和个人都是社会主义法治文化的参与主体。社会主义法治文化的建设也同样需要多方主体的共同培育。社会主义法治文化的重要方面就是要培育对社会主义法律的信仰。国家机关,尤其是政府机关是社会主义法律的执行者,更应崇尚和信仰法律。在社会主义法治文化建设中,承担着更多的责任和义务。公众法治意识和法律信仰的形成需要政府长期的引导和推动,而法治政府建设则是前提和基础。只有政府主动遵循、崇尚法律,规范自身的行为,才能为公众遵纪守法树立榜样,促使公众形成对法律的敬畏和信仰。社会主义法治文化的培育和发展不仅需要广大社会主体的广泛参与,更需要法治政府建设的引导和推动。 

  三、武汉法治政府建设的实现路径 

  武汉市法治政府建设是依法治国的内在要求,也是新时期武汉市经济社会快速发展的需要,更有助于培育和发展社会主义法治文化,在当前形势下具有现实的必要性和紧迫性。在坚持党的领导,多种主体共同参与法治政府建设的模式下,应当着重从以下方面来推进。 

  1、完善各项立法 

  有法可依是法治政府建设的前提。从总体上来讲,我国已经建成了社会主义法律体系,这为武汉市法治政府的建设奠定了基础。但是从目前的立法来看,在法律层面还有许多不足之处,如有些规定为授权性规范,或是在法律层面没有规定,这都需要地方人大或政府根据实际情况来进一步规定或补充,这就需要继续完善现有立法。尤其是经济和社会快速发展的形势下,各种新问题会不断涌现,相关部门应该针对出现的问题,将有必要纳入法律规范内的事项,尽快以法规形式进行确认。对已经不适应新时期社会发展形势的法规也要及时的进行修正或废除。武汉市政府近年来不断重视政府法制工作,截至2014年,已经出台关于各方面的地方性法规91件、政府规范性文件338件、市政府规章133件。这些法规、规章及规范性文件的出台为政府各方面的事务管理提供了法治化基础。除此之外,武汉市近年来每年还会制定专门的立法计划及时完善现有的规范。近三年来,每年预备制订修改或调研立法十多件,出台意见征集稿十多部,为法治政府建设提供了保障。但就目前的情形看,这些法规、规章等还不能够完全满足武汉市经济社会快速发展的形势。在今后的法治政府建设进程中要进一步的加强立法工作,不仅要注重出台法规的数量,还要应重视出台法规的质量,保障出台的文件都能够规范执行、为民谋利。 

  2、严格规范执法 

  严格规范执法是依法行政的必然要求,更是有法必依的核心部分。严格规范执法首先就要求行政机关能够严格依法行政,特别是对于享有行政执法权的主体。依法行政的原则要求执法主体具有合法性,执法程序具有正当性,权力和责任要有统一性。这就要求执法机关在执法过程中要选用具有执法主体资格的人员,执法程序要严格按照法律规定进行,执法机关要为自身的执法行为负责。随着2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》的发布,依法行政得到重视,武汉市也通过各种举措来不断推进政府和公职人员依法行政的能力。但由于各方因素的限制,依法行政、严格执法还没有得到全面地落实。武汉市要推进法治政府建设,就要继续深入地推进依法行政工作,对在执法工作中存在的问题不断进行集中的清理和整改,不断提高执法水平。严格规范执法不仅需要保证执法的合法性,还需要不断提升执法的合理性。合理行政也是依法行政的重要方面,也是目前法治政府建设应当着重关注的环节。合理行政更容易被相对人接受,尤其是在行使行政处罚权的过程,对于司法公信力的提升有重要的作用。因此,要针对行政执法过程中的自由裁量权予以限制,具体措施方面可以出台相应的规范化执行标准等。目前武汉市已经出台了一些规范化标准来约束行政自由裁量权,起到了很好的效果,将来继续延续现有做法,将尽可能多的行政自由裁量权纳入规范化的管理中,保障执法的规范性和合理性。

  3、发挥公众在法治政府建设中的作用 

   人民群众是依法治国的主体,更是法治政府建设的参与者。要充分地发挥公众在法治政府建设中的作用,就应当做好以下方面的工作。首先要提高公众法治意识。只有公众知法、遵法才能更好地参与法治建设,同时公众的法治意识也可以为其参与法治政府建设提供评价标准和合理性建议。为此要继续开展深入有效的普法宣传,在普法教育、宣传的形式上要多采取容易被公众接受和理解形式,切实提高普法教育效果。其次,保证公众的知情权和参与权。公众的知情和参与是发挥公众在法治政府建设中作用的关键。要保证公众的知情权,政府就要实现政府信息的公开。要继续扩大政府信息公开的范围,让公众及时了解政府的工作动态。在保障公众知情权的同时,还要保障公众在法治政府建设各个环节的参与权。对于有关群众切身利益的行政行为在调研、讨论、决策等环节都要有公众的参与,尤其是抽象行政行为做出前,必须进行相应的听证程序,而且参与听证的人员必须由经合法途径推选的公民代表参与,保障公众的参与权。 

  4、强化多方主体的监督作用 

  没有监督的权力必然会导致滥用。法治政府的建设离不开公众等社会主体的监督。首先,要拓宽公众监督渠道,保障公众监督权。公众对政府的监督不仅要发挥传统书面批评、建议等形式,政府还要主动借助现代媒体,拓展新的监督形式,如近年来武汉市率先推出的“电视问政”节目、12345市长热线、网络留言等都是公众监督政府建设的渠道。未来要在不断发挥现有好的监督形式的同时,积极拓展其他形式,充分保障公众监督权的实现。其次,要充分发挥互联网、新闻媒体等主体的监督。行政执法机关应肯定媒体监督对依法行政的公正和权威的宣传作用,消除对媒体监督的抵触情绪,主动向媒体发布相关情况,接受监督。媒体及其工作人员也要加强职业技能和法制素养的培养,坚持依法合理行使监督权,不得越权监督,干涉行政执法,尊重行政执法机关的独立决策权。构建媒体监督与行政执法的良性互动,优化监督环境。最后,政府还要注重自身的内部监督。要充分发挥政府法制部门对政府行为的监督,在政府机构中可以设立相对独立的公职律师等机构或人员,在法律专业领域提供相关的咨询和监督,为法治政府建设提供内在动力。法治政府的建设离不开多方主体的参与,更需要多方主体的监督,只有保障社会多方主体的监督权,才能使其在法治政府的建设中发挥更好的作用。 

     

  法律的权威,源自人民的内心拥护和真诚信仰。城市法治化建设,不是看规则制定的如何周全,而要看城市的每个人,从市长到市民的思维方式和行为方式是否法治化。武汉法治政府建设的推进,需要从书记、市长到普通百姓从内心真正拥护、信仰法律,在行为上共同尊重、遵守法律。这才是建设法治政府的根本。

  参考文献 

  [1]程燎原:“法律人之治:法治政府的主体性诠释”,载《西南民族学院学报》2001年第12期。

  [2]贺电:《法治政府理论研究》,吉林大学2003年博士学位论文。

  [3]曹康泰:《全面推进依法行政实施纲要辅导读本》,中国法制出版社2004年版。

  [4]刘丹等:《法治政府:基本理念与框架》,中国法制出版社2008年版。

  [5]叶敏、陶振:“论我国法治政府模式的内涵、特征与缺陷”,载《求实》2009年第5期,。

  [6]周叶中:《宪法》,高等教育出版社2000年版。

  [7]李林:《当代中国的依法治国与依法执政》,载《学术探索》2011年第2期。

  [8]孙育玮:“中国特色社会主义法治文化的理论与实践”,载《学习与探索》2014年第4期。

  [9]姜博胧:“论媒体监督与行政执法的良性互动——依法行政的新路径”,载《中国报业》2012年第22期。 

  

作者:反贪污贿赂局 郭海洋

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