因未取得某行业机构执业许可证擅自经营被处以行政罚款后，小娟（化名）主观认为“处罚太重”不愿配合，法院执行受阻，矛盾愈拖愈烈。武汉市江汉区人民检察院依职权发现行政非诉执行案件线索后，积极践行“穿透式”监督理念，联合区法院协力化解行政争议，让行政当事人认识到自己违规从业情节严重，行政机关的处罚合理合法，心服口服缴纳罚款，真正做到案结事了政和。
终本执行背后的“苦衷”
今年3月，该院第四检察部依托裁判文书网例行开展行政非诉执行专项监督活动时，发现某行政机关与小娟行政处罚行政非诉执行案件中，存在执行程序不规范情形，检察机关依法制发了检察建议。
经依法审查查明，2021年，小娟在没有取得某行业机构执业许可证的情况下，在某小区门口擅自执业。行政机关检查发现后，依法对其罚款6万元；因其未在规定时间内缴纳罚款，又依据相关规定对其加处罚款6万元。
12万元罚款让小娟一时难以接受。她坚持认为自己有从业资格证并具有30年的从业经验，“行政处罚不正确”，故拒不履行缴纳罚款的义务。
见状，行政机关向法院提起行政非诉执行审查。2023年2月，法院裁定准予执行上述《行政处罚决定书》，对小娟强制执行罚款6万元及加处罚款6万元。同年6月，行政机关向法院申请强制执行。
执行过程中，法院查询小娟名下财产，划扣其存款9541.37元。法院将其存款划扣至行政机关账户后，于2023年10月作出终结本次执行处理。
检察官金升展及助理王冰寒在进一步调查中发现，被执行人小娟名下竟然还有可供执行的财产，“根据我们的调查，小娟名下有市值约为人民币7.4万元的上市公司股票。”检察官将这个消息反馈给法院的执行法官，希望能对法院的执行工作有所帮助。
执行法官向承办人介绍了小娟家庭情况，吐露出“执行难”背后的“苦衷”。
原来，2023年，小娟配偶因病去世，养家的重担一下子落在她的肩上。家里两个儿子，大儿子因病无法就业工作，小儿子外省就读民办大学护理专业、学费昂贵，小娟只能靠打零工为生，生活较为困难。收到《执行通知书》后，小娟向法院提交了《情况说明》《贫困证明》《行政处罚减免延期申请书》，希望申请处罚减免。法院也曾就能否减免询问行政机关意见，行政机关认为小娟的情况暂不符合减免条件。申请失败后小娟情绪激动，为了避免进一步激化矛盾，也担心小娟家庭陷入困顿，法院无奈暂时终结本次执行。
强化调查核实发现争议焦点
经过法院的解释，承办人突然意识到，仅仅只是对小娟的股票账户进行强制执行或许并非此案最佳处理方式，如何能实质性化解行政争议，让小娟能够认可行政处罚并主动缴纳罚款，才是本案“最优解”。
为此，检察官对小娟进行调查询问，了解其个人情况及缴纳罚款意向。小娟直截了当表示，自己的从业资格证未能获得行政机关认可，自己对行政处罚决定不服，希望对罚款和加处罚款进行减免。随后，检察官实地走访小娟所居住社区向社区书记、网格员核实其家庭情况，前往其工作地向邻居了解经营情况，确认小娟经济困难且没有继续违法从事执业活动，符合行政争议实质性化解条件。
行政机关的态度，亦是争议化解的关键。听清来意后，相关工作人员表示。小娟不仅未取得行业机构执业许可证擅自营业，其所提供的从业资格证书在全国联网的系统内无法查询到，可能是伪造的，违法性质恶劣，不符合减免条件。
与此同时，为推动行政争议化解，法院组织检察机关、行政机关与小娟进行四方谈话，现场沟通协调案件，当面对争议双方进行释法说理。一番沟通后，小娟表示，愿意缴纳罚款，但希望申请五年分期付款。但参会各方都认为这种方案既无认罚诚意，也无实践先例，化解工作陷入僵局。
通过复盘案件，承办检察官认为，小娟之所以对缴纳罚款较为抵触，一方面对自己的从业资格证书没有得到认可感到委屈，另一方面还是对自身违法严重性没有清楚认知。
再次仔细查看从业资格证书复印件，检察官发现，小娟的资格证发证时间分别为1994年与1997年，发证机关属于宁夏回族自治区某市。为了查明真伪，检察官抱着试试看的态度，联系外省相关行政机关。讲明来意后，对方依法协助查询，确认小娟的从业资格属实，相关档案材料完好存放于上级行政机关，系统无法查询是因为注册使用的是第一代15位身份证号。
得到肯定答复后，检察官及时将调查核实情况向辖区行政机关进行反馈，并提供了学信网关于小娟在湖北某大学继续教育学院持续深造的证明，努力重建行政机关对小娟的客观评价。同时，承办人也将查证的情况告知小娟，她感动地说，“谢谢你们愿意帮我核查”。
检察听证促争议实质性化解
为了给争议双方搭建化解争议的桥梁，2024年5月14日，江汉区人民检察院组织召开听证会，提请人民监督员就本案引导行政争议实质性化解一事进行公开听证讨论。
听证会上，行政机关的工作人员结合法律法规向小娟及听证员进行了通俗易懂的解释，从事该行业既需要个人有证，也需要机构有证，即便小娟个人是有证的，机构没有证，也是不允许营业的。行政机关对小娟作出6万的行政处罚，在法律规定的范围内是一个比较基础的处罚，不存在“处罚过重”的情形。三名听证员对行政机关的解释表示认可，一致认为小娟擅自执业事实清楚，行政机关对其作出行政处罚合理合法。
见小娟态度有所缓和，检察官进一步说明，根据《人民检察院行政诉讼监督规则》《人民检察院行政非诉执行监督工作执行（试行）》规定，检察机关开展行政争议实质性化解工作，只能就减免被执行人应缴纳的滞纳金和加处罚款促成双方达成和解，而不能就行政处罚减免促成和解，在检察官和听证员共同释法说理下，小娟终于正确认识并理解了法律规定。
听证会后，小娟积极筹款，于6月4日主动缴纳了剩余罚款50458元，承诺以后再也不会违法执业的同时向行政机关提交家庭困难证明，申请减免加处罚款。行政机关见小娟真诚悔过，以实际行动表明接受处罚的意愿，逐步消除了顾虑，向上级机关提交申请减免报告。两周后，行政机关向法院发出工作联系函，同意减免对小娟的加处罚款。同日，江汉区法院制发《结案通知书》，该案全案执行完毕，一场持续三年多的行政处罚争议被彻底化解。
据该院第四检察部主任李琳介绍，经检、法共同推动，2024年4月，江汉区委全面依法治区委员会办公室印发《关于协同推进行政争议实质化解工作机制的实施意见》，构建了“检察机关+审判机关+行政机关+X”行政争议协同治理体系，对检察机关在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作提供了制度保障。小娟行政非诉执行监督案正是《实施意见》签署后，江汉区院成功办理的行政争议实质性化解的首起案件。
下一步，江汉区检察院将按照《实施意见》要求，加强行政检察监督，在办理行政检察案件过程中，通过同步监督制发检察建议、公开听证、司法救助、释法说理等多种方式，促进行政争议实质性化解，着力解决人民群众的“急难愁盼”。
作者：付静宜
